無人機與航模飛機的安全管理

對于無人機適航來說，一個突出的問題是，近年來無人機與航模之間的界限越發(fā)模糊，如何界定無人機和航模?尤其是近年來，我國曾經(jīng)發(fā)生過多期航模飛機飛行導致第三方生命財產(chǎn)安全受到損害的情況，航模飛機與無人機對公眾的安全影響也越來越大。很多小型無人機為了逃避適航審定，也以航模飛機自居，造成了多起無人機非法運行影響通用航空甚至民航安全的情況。

可以說，航模飛機和無人機如何界定?怎么管?由誰管?如何保障航模和無人機對第三方的安全已經(jīng)成為了公眾的關注熱點。今天我們將結合我國現(xiàn)行法律政策，簡單講解航模的管理責任主體、運營要求及法律依據(jù)，并簡單介紹美國聯(lián)邦航空管理局對無人機和航模管理的政策，拋磚引玉，與各位專家交流探討。

1.我國航模管理政策

1.1. 《航空體育運動管理辦法》

目前，我國航模主要由國家體委下屬航空運動管理中心管理。1991年8月10日，為了加強對航空體育運動的管理，促進航空體育運動的發(fā)展，提高運動技術水平，保障飛行安全，根據(jù)《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》、國務院《關于通用航空管理的暫行規(guī)定》和《中華人民共和國民用航空器適航管理條例》，國家體委令第15號發(fā)布了了《航空體育運動管理辦法》。該辦法對航模飛行的資質和運營也給出了要求。

該辦法第二條將航空模型定義為航空體育運動使用的航空運動器材而非航空器，其他還包括降落傘、滑翔傘、懸掛滑翔機、以及絞盤車、收索機等牽引設備。

1.2.航模的管理責任主體

該辦法第四條規(guī)定，全國的航空體育運動則由國家體育運動委員會統(tǒng)一管理，其主要職責是：

(一)貫徹實施國家法律、行政法規(guī)有關航空體育運動的規(guī)定，制定和實施航空體育運動的規(guī)章、制度。

(二)編制航空體育運動發(fā)展規(guī)劃。

(三)制定各項航空體育運動的訓練大綱、訓練規(guī)則、競賽規(guī)則和航空運動器材使用維護規(guī)定。審定航空體育運動教材、教學法和裁判法。

(四)制定航空體育運動項目教練員、運動員、裁判員技術標準，受理和組織專業(yè)技術崗位考核，頒發(fā)相應的證書。

(五)檢查監(jiān)督航空體育運動飛行安全。

(六)承辦中國民用航空局和軍事主管部門委托的與骯空體育運動有關的工作。

1.3.對從事航模運動的單位和個人的要求

該辦法第六條規(guī)定，從事航空體育運動的單位和個人，除由省、自治區(qū)。直轄市體委主管外，還應根據(jù)開展不同的航空運動項目分別接受民航地區(qū)管理局有關通用航空時行業(yè)管理，接受當?shù)乜罩薪煌ü苤啤o線電管理等主管部門有關業(yè)務工作的管理。

該辦法第八條規(guī)定，從事航空體育運動的單位應具備下列條件：

(一)擔任航空器飛行教員的技術等級與其所擔任的教學任務，應當與民航局簽發(fā)的民用航空器飛行駕駛執(zhí)照相符合。擔任跳傘、懸掛滑翔數(shù)練員的，應持有國家體委頒發(fā)的教練員證書。

(二)所用航空器和航空器維修工作必須符合《中華人民共和國民用航空器適航管理條例》和民航局頒發(fā)的有關規(guī)定。

(三)訓練場地必須符合所從事航空體育運動項目的技術要求。

(四)飛行區(qū)域和空域必須獲得空中交通管制部門的批準。

(五)航空體育運動機場應與當?shù)乜罩薪煌ü苤浦鞴懿块T建立有線電通信聯(lián)系。

(六)使用民用航空器從事經(jīng)營性活動的，應當按照《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》及實施細則和《開辦通用航空業(yè)審批程序》的有關規(guī)定，領取營業(yè)執(zhí)照。使用航空運動器材從事以營利為目的經(jīng)營性活動的，應當向當?shù)伢w育行政主管部門申請登記，并向工商行政管理部門領取營業(yè)執(zhí)照。

該辦法第十條規(guī)定，參加航空體育運動駕駛航空器飛行和使用航空運動器材升空的人，應符合下列規(guī)定：

(一)參加飛機跳傘的必須年滿十五周歲，單獨駕駛航空器或懸掛滑翔機飛行的必須年滿十六周歲。未滿十六周歲駕駛航空器飛行的必須有教練員(教員)同乘，井對其安全負責。

(二)必須持有身體檢查合格證明。

(三)必須持有民用航空器駕駛執(zhí)服，學員在學習期間除外。

(四)必須持有所駕駛的航空器飛行手冊。

(五)參加跳傘和懸掛滑翔運動的運動員應持有運動證書。

由此可見，國家對航模的管理是有比較明確的規(guī)定。但是當前我國航模與無人機管理存在的一個突出的問題就是，航模與無人機之間沒有明確的界定，使得民航局與體育管理局之間的職責不清晰。這也在一定程度上對正常民用航空活動和地面人員財產(chǎn)安全產(chǎn)生了安全隱患。

2.美國的無人機與航模管理政策

美國作為通用航空開發(fā)成都較高，民航安全管理較為完善的國家。那么美國是怎么管理航模的?美國聯(lián)邦航空管理局(FAA)在航模運動中，又扮演了怎樣的角色?

2.1FAA對航模飛行的安全建議

長久以來，F(xiàn)AA將模型飛機在法律上和規(guī)則上歸類為航空器(我國歸類為航空器材)。1981年，F(xiàn)AA首次公開聲明 “模型飛機可以在飛行中產(chǎn)生對飛機和對地面人員和財產(chǎn)的危險，”同時FAA推薦一套自愿但非強制的模型飛機操作標準來減輕這些安全風險，即咨詢通告AC 91–57《模型飛機的操作標準》(1981年6月9日)。在操作標準中，F(xiàn)AA對模型飛機的運行給出了一些推薦的措施，包括限制在人口密集的地區(qū)操作， 限制在群眾周圍使用設備除非裝置已經(jīng)測試并證明具備適航性;限制到400英尺以上的表面運行;要求設備規(guī)避附近飛行的載人航空器，并使用觀察員協(xié)助操作。

2.2 FAA定義的航模與無人機的區(qū)別

2007年2月13日，F(xiàn)AA對這些指導方針做了進一步的闡明，發(fā)布了政策聲明72-FR-6689，《關于無人飛機系統(tǒng)(UAS)在國家空域系統(tǒng)(NAS)中的操作》。在本政策聲明中，F(xiàn)AA認為，無人機在美國屬于法律法規(guī)所定義的“航空器”的范疇，同時無人機也可以簡化為作為模型飛機的無人機(14 CFR 1.1.)。FAA還指出，它們可以作為一個簡單的遙控模型飛機用于娛樂目的或作復雜的飛行來完成監(jiān)視等其他任務。在此背景下，F(xiàn)AA當前的政策將無人機分為以下三類：(1)作為公共飛機的無人機;(2)作為民用飛機的無人機;和(3)作為模型飛機的無人機。

2012年，美國國會頒布《2012年FAA現(xiàn)代化改革法案》該法案曾規(guī)定：模型飛機必須滿足法案中的要求，才能獲得FAA制定的未來無人機適航規(guī)章的豁免，否則需要以無人機的形式，進行適航審定;如果一個模型飛機運營商危及國家空域系統(tǒng)的安全，美國聯(lián)邦航空局有權對那些違反安全規(guī)定的運營人采取強制執(zhí)法。2014年6月25日FAA發(fā)表聯(lián)邦注冊公告《關于模型飛機的法定特殊規(guī)則的解釋》，對《2012年FAA現(xiàn)代化改革法案》進行了進一步的解釋說明。首先澄清的是無人機與模型飛機的區(qū)別，又一次重申模型飛機，無論是依據(jù)美國國會的《2012年FAA現(xiàn)代化改革法案》還是FAA的之前政策，均屬于航空器的范疇。然而，滿足如下條件的模型飛機，依據(jù)美國法案，不屬于無人機的范疇：

(a)具備在大氣中的持續(xù)飛行的能力。

(b)飛機純粹是為了娛樂或愛好的目的來運行。

(c)在操作員的視線內運行。

(d)模型飛機在機場五英里范圍內飛行須通知機場和空中交通塔臺。

(e)模型飛機不得妨礙有人飛機運營。

這一公告中，F(xiàn)AA闡明：模型飛機必須滿足上述的要求，證明其不屬于無人機才能豁免聯(lián)邦航空局未來制定的無人機適航規(guī)章的審定，如果模型飛機運營危及國家空域系統(tǒng)的安全，美國聯(lián)邦航空局依然有權采取執(zhí)法行動對違反安全規(guī)定的運營商采取措施。FAA明確說明說指定這些要求的目的是為了保護空域上的其他航空器以及地面上的人員和財產(chǎn)安全。

3.美國航模無人機管理政策對我國的啟示

FAA基于《2012年FAA現(xiàn)代化改革法案》，建立了比較系統(tǒng)的航模飛機管理體系，將無人機與航模之間也進行了比較清晰的界定。為日后的無人機適航審定工作與管理工作都打下了良好的基礎。

FAA的管理政策對我國無人機和航模的安全管理提供了很好的參考。建議我國在政府層面，出臺法規(guī)文件，在法律層面明確無人機與航模飛機的區(qū)別，界定體育總局與民航局的職責權限;鑒于航模飛機對公眾安全的影響之大，建議將其界定為航空器而為航空器材，明確其適航性對公眾安全的影響;對航模飛機運營給出更明確的要求，規(guī)避有人機空域，人口稠密地區(qū)，限制目視飛行;為航模飛機飛行提供合理可用的場地，從而在促進航空運動發(fā)展的同時、保障公眾利益。