“民航危機”是指特殊的、非常規(guī)性的、干擾民航業(yè)務(wù)自然流程的任何事件，能夠帶來高度不確定性和高度威脅。這些危機具有較強的突發(fā)性，要求相關(guān)單位或企業(yè)在很短的時間內(nèi)作出判斷，并迅速選擇應(yīng)對的策略。

　　“民航危機管理”廣義可解釋為：通過對民航重大危機的監(jiān)測、控制和處理，將一切關(guān)乎人命傷亡、公共或私有財產(chǎn)的破壞程度減至最低，并降低該危機的持續(xù)時間、風險擴大或出現(xiàn)后續(xù)影響的可能。^[1]

　　具體來說，“民航危機管理”就是指政府聯(lián)合民航企業(yè)就危機預防、危機處理和危機總結(jié)管理等行為所進行系列管理活動的總稱。它包括對天災(zāi)、事故、服務(wù)、人員、經(jīng)營、犯罪等各方面突發(fā)事件的應(yīng)對處理，以最小成本維護民航業(yè)的發(fā)展為根本目的，以期對危機處理實行規(guī)范化、組織化和程序化。基本上，危機可被分為兩大類，其一是由自然災(zāi)害和人為因素引起的突發(fā)性事件，前者如水災(zāi)、地震、臺風、干旱；后者如核泄漏、火災(zāi)或質(zhì)量事故。其二是由社會對抗力量引發(fā)沖突行為而導致的社會失衡和混亂，如戰(zhàn)爭、暴力對抗、恐怖主義事件等。

表1： 民航業(yè)危機分類

　　從民航業(yè)與外部相關(guān)聯(lián)的角度分析，民航業(yè)存在較大的敏感性（Sensitivity），主要表現(xiàn)在兩方面：對經(jīng)濟波動敏感（Sensitivity on Economic Fluctuation）和對安全的敏感（Sensitivity on Safety）。

　　對安全的敏感性，民航業(yè)的繁榮在很大程度上取決于人們對航空運輸?shù)陌踩刨嚦潭?。由于航空運輸業(yè)所提供的是兩地之間的空中位移，飛行安全就被提高到了首要的位置。一旦出現(xiàn)國家之間的戰(zhàn)爭、恐怖活動，或發(fā)生罷工、傳染病及其他自然災(zāi)難（地震、雷電）等，基于個人安全的原因而改以其他方式出行。人流與物流因此而減少，將直接沖擊運輸業(yè)——特別是航空運輸業(yè)。

　　由于危機的起因不同，范圍不同，使得危機管理（Crisis Management）并不存在統(tǒng)一模式。我們首先需要將危機進行分類，否則無法針對不同危機進行分析，也無法根據(jù)不同危機而提出具有實際意義的對策與解決方案。

　　一、21世紀民航危機大事回顧

　　民航業(yè)是提供公共服務(wù)的開放性行業(yè)，所以它不同于系統(tǒng)區(qū)域局限于特定產(chǎn)品和環(huán)境的生產(chǎn)型行業(yè)，接觸對象和交流目標呈現(xiàn)多元化特征。這些多元目標和對象使得民航業(yè)產(chǎn)生危機的概率明顯增大，而且多元目標的不確定性也構(gòu)成民航業(yè)產(chǎn)生危機的突發(fā)性。

　　以下，我們稍稍回顧本世紀發(fā)生的民航危機大事。

　　1.1 2001年的“9·11”事件

　　2001年爆發(fā)的“9·11”事件，使美國航空公司運量在2001年9月份比上年同期下降了30%，帶給全球民航業(yè)逾300億美元的損失。美國國內(nèi)旅客的運輸量到2005年才能恢復到“9·11”前的水平；而美國和外國骨干航空公司進出美國的旅客運輸量，也要到2006年才能恢復到“9·11”前的水平。這種危害性還僅僅是指經(jīng)濟方面，對人們造成心理上的危害以及社會的動蕩，更是難以估測的。

　　1.2 2003年非典型性肺炎

　　2003年“非典型性肺炎”（SARS）的大規(guī)模傳播，給民航業(yè)帶來了突發(fā)性的打擊。從4月14日至20日的一周內(nèi)，美國空運協(xié)會所屬的航空公司跨太平洋航線的運量下降了39.6%；歐洲航空公司協(xié)會旗下的航空公司到亞太地區(qū)的運量在4月份的第二個星期下降了17% ，接下來的一個星期跌幅達到28% 。東京成田機場客運量下降了30%，而香港的國泰和港龍航空的運量下降也超過70%，國泰航空甚至一度考慮停飛全部的客運航班。在這極短時間內(nèi)出現(xiàn)如此大幅度的下降，說明民航業(yè)危機的不確定性非常明顯，也增加了預測與預防的難度。其次，民航業(yè)突發(fā)性的危機也帶來了巨大的危害性。中國民航業(yè)因非典損失了100～150億元的收入，利潤總額凈虧損27億元。

　　此外，這種突發(fā)性的巨大危害，也很容易引起連鎖反應(yīng)。民航業(yè)危機不僅對本系統(tǒng)產(chǎn)生影響，與民航業(yè)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈條中，博彩業(yè)、旅游業(yè)、會議業(yè)、飲食業(yè)、保險業(yè)都會受到最直接的沖擊，而對外經(jīng)貿(mào)往來則受間接的影響。這些連鎖反應(yīng)形成網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，即民航業(yè)本身危機可造成其他行業(yè)的危機，并且各種危機互相影響乃至加強惡性循環(huán)。

　　二、政府對民航業(yè)的危機管理

　　由于民航業(yè)的公共性，使得民航業(yè)危機超出了行業(yè)范疇而成為公共危機。上面分析的民航業(yè)危機分類與特征，是進一步區(qū)分危機發(fā)生的領(lǐng)域與可能發(fā)生的結(jié)果，也為危機的預測預防及相應(yīng)控制提供了指導，同時引出了危機管理的概念。

　　政府針對危機事件進行管理，目的是通過提高政府對危機發(fā)生的預見能力和危機發(fā)生后的救助能力，進行風險管理，及時而有效地處理危機，恢復社會穩(wěn)定，恢復公眾對政府的信心。危機的突發(fā)性、破壞性和連鎖反應(yīng)，決定了政府在應(yīng)對危機時應(yīng)起的主要作用，在民航業(yè)危機中也不例外。

　　無論能否被預測，任何危機都有一個由產(chǎn)生、發(fā)展、高漲及消失的過程。在這已知和未知的過程中，作為政府當然要對各種危機承擔起解決的責任。政府應(yīng)是公共危機的管理者，是管理主體；而已知和未知的各種危機，則是管理目標。在主體與目標的關(guān)系上，應(yīng)注重管理主體的再造。根據(jù)公共選擇理論，政府也存在“經(jīng)濟人”的有限理性和局限性，很容易趨向于經(jīng)濟職能而忽視公共管理的社會職能。

　　2.1 中國民航與澳門民航體制比較

　　稍作比對就可以知道，中國民航體制與澳門民航體制存在很大差異：中國民航管理體制是以中國民用航空局（CAAC）——地區(qū)管理局——?。▍^(qū)、市）航空安全監(jiān)督管理單位為主體的政企分開、垂直領(lǐng)導的民航行政管理體制。中國民用航空局是國務(wù)院主管民用航空事業(yè)的部委管理的國家局，歸交通運輸部管理；其地區(qū)管理局及派出機構(gòu)轉(zhuǎn)變職能，將主要職責定位于民用航空的安全管理、市場管理、宏觀調(diào)控、空中交通管理和對外關(guān)系等幾個方面。

　　我們再來看看澳門。首先，自1999年回歸后，澳門實施“一國兩制”、“澳人治澳”，政治體制和行政法規(guī)體制均以《澳門基本法》為依歸，享有高度自治權(quán)和行政自主權(quán)。在民航領(lǐng)域，《中葡聯(lián)合聲明》和《澳門基本法》亦賦予澳門“對外航權(quán)”——《澳門基本法》規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)政府經(jīng)中央人民政府具體授權(quán)可自行制定民用航空的各項管理制度。”又規(guī)定澳門特別行政區(qū)可在民航等領(lǐng)域以“中國澳門”的名義，單獨地同世界各國、各地區(qū)及有關(guān)國際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議。而澳門民航局是指導、管制及監(jiān)察在本地區(qū)及賦予澳門管轄之國際領(lǐng)空與民航有關(guān)活動之機構(gòu)，隸屬澳門運輸工務(wù)司范疇，并負責研究及建議法律、規(guī)章和用以保證空中航行安全、指導和協(xié)調(diào)民航活動的進行之行政措施，及采取空運方便以及安全的措施并注視其執(zhí)行。

　　其次，澳門沒有屬于自己的領(lǐng)空，機場雖然屬于澳門特區(qū)政府，天空卻是屬于國家的。因涉及到領(lǐng)空和航空運輸?shù)膯栴}，澳門民航安全問題不但關(guān)連到特區(qū)政府，還關(guān)連到中央政府。也就是說，對于所有由自然災(zāi)害和人為因素引起的突發(fā)性事件，作為特區(qū)政府和澳門民航企業(yè)，在危機發(fā)生前如何預防？危機發(fā)生后如何對待、處理、恢復？危機過后如何總結(jié)經(jīng)驗并提高抗危機能力？諸如此類等問題，不但是澳門特區(qū)政府和廣大市民關(guān)心的事情，也是中央政府和國內(nèi)廣大人民所關(guān)注的。

　　關(guān)鍵在于，上述如此復雜的體制關(guān)系，當民航危機發(fā)生的時候，特區(qū)政府如何能夠迅速響應(yīng)？如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)與澳門民航企業(yè)、政府部門和相關(guān)救援單位？在進行有效的監(jiān)測、控制和處理之余，又能保持與中央政府的有效溝通？這些都是需要深入研究的課題。

　　2.2 政府主導公共危機管理的行政組織體系再造

　　在政府的層面上，一方面要轉(zhuǎn)換政府經(jīng)濟職能，再造政府的公共管理的思維，另一方面也要再造政府處理公共事務(wù)的行政體系。在公共危機管理面前，需要在制度上強調(diào)政府行政組織危機管理的合法性和機構(gòu)設(shè)置的合理性。

　　在合法性方面，政府職能存在是因為“公共力量必須有一個適當?shù)拇砣藖戆阉Y(jié)合在一起，并使它按照公意的指示而活動”，也使政府擁有“公共人格”。民航業(yè)危機涉及公共利益，因而對其管理是政府履行職能的要求。特別是民航業(yè)這樣敏感的公共危機，通常是市場和企業(yè)（自治組織）所不能自行解決的。這種公共危機的特性，也決定了擁有巨大社會資源與行政權(quán)力的政府，應(yīng)出面充當危機的管理者與解決者。

　　在合理性方面，雖然政府應(yīng)承擔危機管理的主體功能，但政府如何才能很好地處理危機存在合理性問題，這就關(guān)系到危機管理的供給充足和高效。

　　在供給充足方面，政府通過對危機的監(jiān)測、控制和處理，以達到將損害降至最小的目的。這需要一整套快速反應(yīng)的管理體系，包括事前、事中和事后三階段的危機預警系統(tǒng)、危機處理系統(tǒng)及危機回饋系統(tǒng)。

　　在供給高效方面，由于政府的供給往往能達到最佳的效果，為此其行政制度上不僅要保證機構(gòu)設(shè)置的合理，而且為了保證高效執(zhí)行，還應(yīng)重視吸收非政府力量參與危機管理，形成以政府為主體（中央政府——中聯(lián)辦、民航總局；特區(qū)政府——警察總局、危機辦公室、保安協(xié)調(diào)辦公室、治安警察局、民航局、消防局、海關(guān)、司法警察局、衛(wèi)生局、港務(wù)局），非政府組織為輔體（機場專營公司、管理公司、保安公司、地勤公司、航空公司、商務(wù)航空）的共同治理和訊息互通的完善機制。

　　對于危機管理，政府應(yīng)堅持訊息公開的原則。即出現(xiàn)民航業(yè)危機后，政府需要及時主動地將情況通過新聞發(fā)布會、互聯(lián)網(wǎng)及各種媒體公開。對于與涉及人身安全的危機，需特別注意對事情的起因、處理及善后事宜，對社會及公眾作出及時和清晰的交代，與消費者保持通暢的聯(lián)系；決不能掩蓋、回避甚至推卸責任。

　　在國際上，從政府、行業(yè)組織和企業(yè)這些不同層面，均有比較成型的應(yīng)急預案。如美國在1979年以立法形式建立了美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA），授予其對其他政府部門進行危機時的協(xié)調(diào)和調(diào)度權(quán)力。在交通運輸系統(tǒng)，1974年的《運輸安全法》建立了國家運輸安全委員會（the National Transportation Safety Board），該委員會是由總統(tǒng)直接領(lǐng)導的獨立機構(gòu)，而且被賦予調(diào)查地面交通事故的極大權(quán)力。1982年有關(guān)法律經(jīng)修改后，又賦予了該委員會比其他政府機構(gòu)更優(yōu)先的調(diào)查交通事故的權(quán)力。當然，國際上處理民航危機的做法，只能供參考，處理澳門民航危機的個案，必須有另一套更靈活的、更直接的、度身訂造的做法。^[2]

　　2.3 政府成立專責部門統(tǒng)一調(diào)度

　　從本文開端的表1可以看出，民航業(yè)危機分為不同類別，嚴重程度相對較高的，可體現(xiàn)為有組織的恐怖活動和飛機起降重大事故（澳門暫無此案例）；程度相對較低的，可包括飛機之間或飛機與機場范圍內(nèi)地面交通設(shè)施的輕微碰撞。這里舉一個例子：2005年長榮航空一班原本在下午從澳門飛回臺北的BR802班機，在起飛滑行的時候，因左翼擦撞到另一架小飛機的尾翼，結(jié)果無法起飛。為了安全起見，有關(guān)部門命令其立即返回空橋檢修。

　　由此可見，政府應(yīng)預先設(shè)定不同的戒備級別來區(qū)分不同危機的發(fā)生，以便作出不同的應(yīng)對策略，和并協(xié)調(diào)相應(yīng)的單位。如發(fā)現(xiàn)有組織的恐怖活動，因該危機可能涉及到國家、地區(qū)和甚至是第三國的利益，影響層面大，應(yīng)界定為最高戒備級別。在適當時候，需要與國內(nèi)或國際民航當局協(xié)調(diào)。雖然這樣的可能性非常低，但天有不測之風云，誰也不能保證這樣的危機發(fā)生率為零。作為公共機構(gòu)，只要仔細研究，未雨綢繆，危機發(fā)生時努力協(xié)調(diào)，萬一發(fā)生此類情況，也有能力和相關(guān)措施應(yīng)對。盡管危機有可能一直都不發(fā)生，但養(yǎng)兵千日用兵一時，體制建立了還是有益的，主要體現(xiàn)在這個危機應(yīng)變體制能給廣大市民一個安心。

　　三、民航企業(yè)危機管理戰(zhàn)略目標

　　對于公共危機，無論是政府組織或非政府組織，徹底的防范都是不可能的。然而，通過適當?shù)念A先計劃和周密的準備，人們可以最大程度地減少重大危機的破壞及縮短其持續(xù)時間?？茖W的民航危機管理，應(yīng)該包括對危機的預防、處理和總結(jié)過程。危機預防是危機管理的第一任務(wù)，通過預防措施，可以極大地減少危機事件的發(fā)生，其措施包括：

　　一、建立對民航危機管理的現(xiàn)狀分析調(diào)查系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)并剔除風險因素尤其是重大風險點；

　　二、建立民航危機案例分析的數(shù)據(jù)庫，為建立一個完善的危機預警系統(tǒng)提供技術(shù)保障；

　　三、評估各類危機可能造成的危害，并建立相應(yīng)的支持系統(tǒng)；

　　四、確保安全保衛(wèi)系統(tǒng)和民航內(nèi)部對話管道暢通；

　　五、建立危機管理的知識系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、計劃系統(tǒng)，根據(jù)相關(guān)信息知識進行危機管理的教育、訓練，并在此基礎(chǔ)上建立危機管理的預警系統(tǒng)。^[3]

　　民航企業(yè)建立危機管理體制時，應(yīng)以科學化、法治化和制度化為原則。以民航多年的危機處理經(jīng)驗為基礎(chǔ)，通過科學的分析研究，以法治化的方式，不斷擴充民航安全管理體系，建立民航危機管理檔案和案例分析庫，建立制度化的民航危機管理的預警系統(tǒng)和指揮系統(tǒng)；同時還要建立危機管理的監(jiān)測系統(tǒng)、行動系統(tǒng)和危機結(jié)束后的評估系統(tǒng)。

　　總之，當民航企業(yè)面對危機時，應(yīng)該以社會公眾利益和消費者利益為重，迅速作出適當?shù)姆磻?yīng)，及時采取補救措施，并力爭以危機為契機，因勢利導，減少負面影響。這樣不但可以恢復企業(yè)的信譽，而且可以擴大企業(yè)的知名度和顧客信任度。我們必須清楚地意識到，民航業(yè)在面對危機時所采取的不同的態(tài)度和方法，將會帶來截然不同的后果。顯然，民航危機管理研究對民航業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展有著重要而深遠的影響，值得我們不斷地深入探討。