“民航危機(jī)”是指特殊的、非常規(guī)性的、干擾民航業(yè)務(wù)自然流程的任何事件，能夠帶來高度不確定性和高度威脅。這些危機(jī)具有較強(qiáng)的突發(fā)性，要求相關(guān)單位或企業(yè)在很短的時(shí)間內(nèi)作出判斷，并迅速選擇應(yīng)對(duì)的策略。

“民航危機(jī)管理”廣義可解釋為：通過對(duì)民航重大危機(jī)的監(jiān)測、控制和處理，將一切關(guān)乎人命傷亡、公共或私有財(cái)產(chǎn)的破壞程度減至最低，并降低該危機(jī)的持續(xù)時(shí)間、風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大或出現(xiàn)后續(xù)影響的可能。[1]

具體來說，“民航危機(jī)管理”就是指政府聯(lián)合民航企業(yè)就危機(jī)預(yù)防、危機(jī)處理和危機(jī)總結(jié)管理等行為所進(jìn)行系列管理活動(dòng)的總稱。它包括對(duì)天災(zāi)、事故、服務(wù)、人員、經(jīng)營、犯罪等各方面突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)處理，以最小成本維護(hù)民航業(yè)的發(fā)展為根本目的，以期對(duì)危機(jī)處理實(shí)行規(guī)范化、組織化和程序化?；旧?，危機(jī)可被分為兩大類，其一是由自然災(zāi)害和人為因素引起的突發(fā)性事件，前者如水災(zāi)、地震、臺(tái)風(fēng)、干旱;后者如核泄漏、火災(zāi)或質(zhì)量事故。其二是由社會(huì)對(duì)抗力量引發(fā)沖突行為而導(dǎo)致的社會(huì)失衡和混亂，如戰(zhàn)爭、暴力對(duì)抗、恐怖主義事件等。

表1： 民航業(yè)危機(jī)分類

從民航業(yè)與外部相關(guān)聯(lián)的角度分析，民航業(yè)存在較大的敏感性(Sensitivity)，主要表現(xiàn)在兩方面：對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)敏感(Sensitivity on Economic Fluctuation)和對(duì)安全的敏感(Sensitivity on Safety)。

對(duì)安全的敏感性，民航業(yè)的繁榮在很大程度上取決于人們對(duì)航空運(yùn)輸?shù)陌踩刨嚦潭?。由于航空運(yùn)輸業(yè)所提供的是兩地之間的空中位移，飛行安全就被提高到了首要的位置。一旦出現(xiàn)國家之間的戰(zhàn)爭、恐怖活動(dòng)，或發(fā)生罷工、傳染病及其他自然災(zāi)難(地震、雷電)等，基于個(gè)人安全的原因而改以其他方式出行。人流與物流因此而減少，將直接沖擊運(yùn)輸業(yè)——特別是航空運(yùn)輸業(yè)。

由于危機(jī)的起因不同，范圍不同，使得危機(jī)管理(Crisis Management)并不存在統(tǒng)一模式。我們首先需要將危機(jī)進(jìn)行分類，否則無法針對(duì)不同危機(jī)進(jìn)行分析，也無法根據(jù)不同危機(jī)而提出具有實(shí)際意義的對(duì)策與解決方案。

一、21世紀(jì)民航危機(jī)大事回顧

民航業(yè)是提供公共服務(wù)的開放性行業(yè)，所以它不同于系統(tǒng)區(qū)域局限于特定產(chǎn)品和環(huán)境的生產(chǎn)型行業(yè)，接觸對(duì)象和交流目標(biāo)呈現(xiàn)多元化特征。這些多元目標(biāo)和對(duì)象使得民航業(yè)產(chǎn)生危機(jī)的概率明顯增大，而且多元目標(biāo)的不確定性也構(gòu)成民航業(yè)產(chǎn)生危機(jī)的突發(fā)性。

以下，我們稍稍回顧本世紀(jì)發(fā)生的民航危機(jī)大事。

1.1 2001年的“9·11”事件

2001年爆發(fā)的“9·11”事件，使美國航空公司運(yùn)量在2001年9月份比上年同期下降了30%，帶給全球民航業(yè)逾300億美元的損失。美國國內(nèi)旅客的運(yùn)輸量到2005年才能恢復(fù)到“9·11”前的水平;而美國和外國骨干航空公司進(jìn)出美國的旅客運(yùn)輸量，也要到2006年才能恢復(fù)到“9·11”前的水平。這種危害性還僅僅是指經(jīng)濟(jì)方面，對(duì)人們?cè)斐尚睦砩系奈：σ约吧鐣?huì)的動(dòng)蕩，更是難以估測的。

1.2 2003年非典型性肺炎

2003年“非典型性肺炎”(SARS)的大規(guī)模傳播，給民航業(yè)帶來了突發(fā)性的打擊。從4月14日至20日的一周內(nèi)，美國空運(yùn)協(xié)會(huì)所屬的航空公司跨太平洋航線的運(yùn)量下降了39.6%;歐洲航空公司協(xié)會(huì)旗下的航空公司到亞太地區(qū)的運(yùn)量在4月份的第二個(gè)星期下降了17% ，接下來的一個(gè)星期跌幅達(dá)到28% 。東京成田機(jī)場客運(yùn)量下降了30%，而香港的國泰和港龍航空的運(yùn)量下降也超過70%，國泰航空甚至一度考慮停飛全部的客運(yùn)航班。在這極短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)如此大幅度的下降，說明民航業(yè)危機(jī)的不確定性非常明顯，也增加了預(yù)測與預(yù)防的難度。其次，民航業(yè)突發(fā)性的危機(jī)也帶來了巨大的危害性。中國民航業(yè)因非典損失了100～150億元的收入，利潤總額凈虧損27億元。

此外，這種突發(fā)性的巨大危害，也很容易引起連鎖反應(yīng)。民航業(yè)危機(jī)不僅對(duì)本系統(tǒng)產(chǎn)生影響，與民航業(yè)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈條中，博彩業(yè)、旅游業(yè)、會(huì)議業(yè)、飲食業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)都會(huì)受到最直接的沖擊，而對(duì)外經(jīng)貿(mào)往來則受間接的影響。這些連鎖反應(yīng)形成網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，即民航業(yè)本身危機(jī)可造成其他行業(yè)的危機(jī)，并且各種危機(jī)互相影響乃至加強(qiáng)惡性循環(huán)。

二、政府對(duì)民航業(yè)的危機(jī)管理

由于民航業(yè)的公共性，使得民航業(yè)危機(jī)超出了行業(yè)范疇而成為公共危機(jī)。上面分析的民航業(yè)危機(jī)分類與特征，是進(jìn)一步區(qū)分危機(jī)發(fā)生的領(lǐng)域與可能發(fā)生的結(jié)果，也為危機(jī)的預(yù)測預(yù)防及相應(yīng)控制提供了指導(dǎo)，同時(shí)引出了危機(jī)管理的概念。

政府針對(duì)危機(jī)事件進(jìn)行管理，目的是通過提高政府對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力和危機(jī)發(fā)生后的救助能力，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，及時(shí)而有效地處理危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定，恢復(fù)公眾對(duì)政府的信心。危機(jī)的突發(fā)性、破壞性和連鎖反應(yīng)，決定了政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)應(yīng)起的主要作用，在民航業(yè)危機(jī)中也不例外。

無論能否被預(yù)測，任何危機(jī)都有一個(gè)由產(chǎn)生、發(fā)展、高漲及消失的過程。在這已知和未知的過程中，作為政府當(dāng)然要對(duì)各種危機(jī)承擔(dān)起解決的責(zé)任。政府應(yīng)是公共危機(jī)的管理者，是管理主體;而已知和未知的各種危機(jī)，則是管理目標(biāo)。在主體與目標(biāo)的關(guān)系上，應(yīng)注重管理主體的再造。根據(jù)公共選擇理論，政府也存在“經(jīng)濟(jì)人”的有限理性和局限性，很容易趨向于經(jīng)濟(jì)職能而忽視公共管理的社會(huì)職能。

2.1 中國民航與澳門民航體制比較

稍作比對(duì)就可以知道，中國民航體制與澳門民航體制存在很大差異：中國民航管理體制是以中國民用航空局(CAAC)——地區(qū)管理局——省(區(qū)、市)航空安全監(jiān)督管理單位為主體的政企分開、垂直領(lǐng)導(dǎo)的民航行政管理體制。中國民用航空局是國務(wù)院主管民用航空事業(yè)的部委管理的國家局，歸交通運(yùn)輸部管理;其地區(qū)管理局及派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能，將主要職責(zé)定位于民用航空的安全管理、市場管理、宏觀調(diào)控、空中交通管理和對(duì)外關(guān)系等幾個(gè)方面。

我們?cè)賮砜纯窗拈T。首先，自1999年回歸后，澳門實(shí)施“一國兩制”、“澳人治澳”，政治體制和行政法規(guī)體制均以《澳門基本法》為依歸，享有高度自治權(quán)和行政自主權(quán)。在民航領(lǐng)域，《中葡聯(lián)合聲明》和《澳門基本法》亦賦予澳門“對(duì)外航權(quán)”——《澳門基本法》規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)政府經(jīng)中央人民政府具體授權(quán)可自行制定民用航空的各項(xiàng)管理制度。”又規(guī)定澳門特別行政區(qū)可在民航等領(lǐng)域以“中國澳門”的名義，單獨(dú)地同世界各國、各地區(qū)及有關(guān)國際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議。而澳門民航局是指導(dǎo)、管制及監(jiān)察在本地區(qū)及賦予澳門管轄之國際領(lǐng)空與民航有關(guān)活動(dòng)之機(jī)構(gòu)，隸屬澳門運(yùn)輸工務(wù)司范疇，并負(fù)責(zé)研究及建議法律、規(guī)章和用以保證空中航行安全、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)民航活動(dòng)的進(jìn)行之行政措施，及采取空運(yùn)方便以及安全的措施并注視其執(zhí)行。

其次，澳門沒有屬于自己的領(lǐng)空，機(jī)場雖然屬于澳門特區(qū)政府，天空卻是屬于國家的。因涉及到領(lǐng)空和航空運(yùn)輸?shù)膯栴}，澳門民航安全問題不但關(guān)連到特區(qū)政府，還關(guān)連到中央政府。也就是說，對(duì)于所有由自然災(zāi)害和人為因素引起的突發(fā)性事件，作為特區(qū)政府和澳門民航企業(yè)，在危機(jī)發(fā)生前如何預(yù)防?危機(jī)發(fā)生后如何對(duì)待、處理、恢復(fù)?危機(jī)過后如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并提高抗危機(jī)能力?諸如此類等問題，不但是澳門特區(qū)政府和廣大市民關(guān)心的事情，也是中央政府和國內(nèi)廣大人民所關(guān)注的。

關(guān)鍵在于，上述如此復(fù)雜的體制關(guān)系，當(dāng)民航危機(jī)發(fā)生的時(shí)候，特區(qū)政府如何能夠迅速響應(yīng)?如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)與澳門民航企業(yè)、政府部門和相關(guān)救援單位?在進(jìn)行有效的監(jiān)測、控制和處理之余，又能保持與中央政府的有效溝通?這些都是需要深入研究的課題。

2.2 政府主導(dǎo)公共危機(jī)管理的行政組織體系再造

在政府的層面上，一方面要轉(zhuǎn)換政府經(jīng)濟(jì)職能，再造政府的公共管理的思維，另一方面也要再造政府處理公共事務(wù)的行政體系。在公共危機(jī)管理面前，需要在制度上強(qiáng)調(diào)政府行政組織危機(jī)管理的合法性和機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性。

在合法性方面，政府職能存在是因?yàn)?ldquo;公共力量必須有一個(gè)適當(dāng)?shù)拇砣藖戆阉Y(jié)合在一起，并使它按照公意的指示而活動(dòng)”，也使政府擁有“公共人格”。民航業(yè)危機(jī)涉及公共利益，因而對(duì)其管理是政府履行職能的要求。特別是民航業(yè)這樣敏感的公共危機(jī)，通常是市場和企業(yè)(自治組織)所不能自行解決的。這種公共危機(jī)的特性，也決定了擁有巨大社會(huì)資源與行政權(quán)力的政府，應(yīng)出面充當(dāng)危機(jī)的管理者與解決者。

在合理性方面，雖然政府應(yīng)承擔(dān)危機(jī)管理的主體功能，但政府如何才能很好地處理危機(jī)存在合理性問題，這就關(guān)系到危機(jī)管理的供給充足和高效。

在供給充足方面，政府通過對(duì)危機(jī)的監(jiān)測、控制和處理，以達(dá)到將損害降至最小的目的。這需要一整套快速反應(yīng)的管理體系，包括事前、事中和事后三階段的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)、危機(jī)處理系統(tǒng)及危機(jī)回饋系統(tǒng)。

在供給高效方面，由于政府的供給往往能達(dá)到最佳的效果，為此其行政制度上不僅要保證機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理，而且為了保證高效執(zhí)行，還應(yīng)重視吸收非政府力量參與危機(jī)管理，形成以政府為主體(中央政府——中聯(lián)辦、民航總局;特區(qū)政府——警察總局、危機(jī)辦公室、保安協(xié)調(diào)辦公室、治安警察局、民航局、消防局、海關(guān)、司法警察局、衛(wèi)生局、港務(wù)局)，非政府組織為輔體(機(jī)場專營公司、管理公司、保安公司、地勤公司、航空公司、商務(wù)航空)的共同治理和訊息互通的完善機(jī)制。

對(duì)于危機(jī)管理，政府應(yīng)堅(jiān)持訊息公開的原則。即出現(xiàn)民航業(yè)危機(jī)后，政府需要及時(shí)主動(dòng)地將情況通過新聞發(fā)布會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)及各種媒體公開。對(duì)于與涉及人身安全的危機(jī)，需特別注意對(duì)事情的起因、處理及善后事宜，對(duì)社會(huì)及公眾作出及時(shí)和清晰的交代，與消費(fèi)者保持通暢的聯(lián)系;決不能掩蓋、回避甚至推卸責(zé)任。

在國際上，從政府、行業(yè)組織和企業(yè)這些不同層面，均有比較成型的應(yīng)急預(yù)案。如美國在1979年以立法形式建立了美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)，授予其對(duì)其他政府部門進(jìn)行危機(jī)時(shí)的協(xié)調(diào)和調(diào)度權(quán)力。在交通運(yùn)輸系統(tǒng)，1974年的《運(yùn)輸安全法》建立了國家運(yùn)輸安全委員會(huì)(the National Transportation Safety Board)，該委員會(huì)是由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，而且被賦予調(diào)查地面交通事故的極大權(quán)力。1982年有關(guān)法律經(jīng)修改后，又賦予了該委員會(huì)比其他政府機(jī)構(gòu)更優(yōu)先的調(diào)查交通事故的權(quán)力。當(dāng)然，國際上處理民航危機(jī)的做法，只能供參考，處理澳門民航危機(jī)的個(gè)案，必須有另一套更靈活的、更直接的、度身訂造的做法。[2]

2.3 政府成立專責(zé)部門統(tǒng)一調(diào)度

從本文開端的表1可以看出，民航業(yè)危機(jī)分為不同類別，嚴(yán)重程度相對(duì)較高的，可體現(xiàn)為有組織的恐怖活動(dòng)和飛機(jī)起降重大事故(澳門暫無此案例);程度相對(duì)較低的，可包括飛機(jī)之間或飛機(jī)與機(jī)場范圍內(nèi)地面交通設(shè)施的輕微碰撞。這里舉一個(gè)例子：2005年長榮航空一班原本在下午從澳門飛回臺(tái)北的BR802班機(jī)，在起飛滑行的時(shí)候，因左翼擦撞到另一架小飛機(jī)的尾翼，結(jié)果無法起飛。為了安全起見，有關(guān)部門命令其立即返回空橋檢修。

由此可見，政府應(yīng)預(yù)先設(shè)定不同的戒備級(jí)別來區(qū)分不同危機(jī)的發(fā)生，以便作出不同的應(yīng)對(duì)策略，和并協(xié)調(diào)相應(yīng)的單位。如發(fā)現(xiàn)有組織的恐怖活動(dòng)，因該危機(jī)可能涉及到國家、地區(qū)和甚至是第三國的利益，影響層面大，應(yīng)界定為最高戒備級(jí)別。在適當(dāng)時(shí)候，需要與國內(nèi)或國際民航當(dāng)局協(xié)調(diào)。雖然這樣的可能性非常低，但天有不測之風(fēng)云，誰也不能保證這樣的危機(jī)發(fā)生率為零。作為公共機(jī)構(gòu)，只要仔細(xì)研究，未雨綢繆，危機(jī)發(fā)生時(shí)努力協(xié)調(diào)，萬一發(fā)生此類情況，也有能力和相關(guān)措施應(yīng)對(duì)。盡管危機(jī)有可能一直都不發(fā)生，但養(yǎng)兵千日用兵一時(shí)，體制建立了還是有益的，主要體現(xiàn)在這個(gè)危機(jī)應(yīng)變體制能給廣大市民一個(gè)安心。

三、民航企業(yè)危機(jī)管理戰(zhàn)略目標(biāo)

對(duì)于公共危機(jī)，無論是政府組織或非政府組織，徹底的防范都是不可能的。然而，通過適當(dāng)?shù)念A(yù)先計(jì)劃和周密的準(zhǔn)備，人們可以最大程度地減少重大危機(jī)的破壞及縮短其持續(xù)時(shí)間。科學(xué)的民航危機(jī)管理，應(yīng)該包括對(duì)危機(jī)的預(yù)防、處理和總結(jié)過程。危機(jī)預(yù)防是危機(jī)管理的第一任務(wù)，通過預(yù)防措施，可以極大地減少危機(jī)事件的發(fā)生，其措施包括：

一、建立對(duì)民航危機(jī)管理的現(xiàn)狀分析調(diào)查系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)并剔除風(fēng)險(xiǎn)因素尤其是重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn);

二、建立民航危機(jī)案例分析的數(shù)據(jù)庫，為建立一個(gè)完善的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)提供技術(shù)保障;

三、評(píng)估各類危機(jī)可能造成的危害，并建立相應(yīng)的支持系統(tǒng);

四、確保安全保衛(wèi)系統(tǒng)和民航內(nèi)部對(duì)話管道暢通;

五、建立危機(jī)管理的知識(shí)系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、計(jì)劃系統(tǒng)，根據(jù)相關(guān)信息知識(shí)進(jìn)行危機(jī)管理的教育、訓(xùn)練，并在此基礎(chǔ)上建立危機(jī)管理的預(yù)警系統(tǒng)。[3]

民航企業(yè)建立危機(jī)管理體制時(shí)，應(yīng)以科學(xué)化、法治化和制度化為原則。以民航多年的危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，通過科學(xué)的分析研究，以法治化的方式，不斷擴(kuò)充民航安全管理體系，建立民航危機(jī)管理檔案和案例分析庫，建立制度化的民航危機(jī)管理的預(yù)警系統(tǒng)和指揮系統(tǒng);同時(shí)還要建立危機(jī)管理的監(jiān)測系統(tǒng)、行動(dòng)系統(tǒng)和危機(jī)結(jié)束后的評(píng)估系統(tǒng)。

總之，當(dāng)民航企業(yè)面對(duì)危機(jī)時(shí)，應(yīng)該以社會(huì)公眾利益和消費(fèi)者利益為重，迅速作出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，及時(shí)采取補(bǔ)救措施，并力爭以危機(jī)為契機(jī)，因勢利導(dǎo)，減少負(fù)面影響。這樣不但可以恢復(fù)企業(yè)的信譽(yù)，而且可以擴(kuò)大企業(yè)的知名度和顧客信任度。我們必須清楚地意識(shí)到，民航業(yè)在面對(duì)危機(jī)時(shí)所采取的不同的態(tài)度和方法，將會(huì)帶來截然不同的后果。顯然，民航危機(jī)管理研究對(duì)民航業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展有著重要而深遠(yuǎn)的影響，值得我們不斷地深入探討。