通用航空與運(yùn)輸航空被并成為民航發(fā)展的“鳥之兩翼，車之兩輪”。近年來，我國民航業(yè)不斷飛速發(fā)展，運(yùn)輸航空的規(guī)模不斷擴(kuò)大，已成為全球第二大航空運(yùn)輸系統(tǒng)。但與之形成鮮明對(duì)比的是，通用航空在我國的發(fā)展剛剛起步，底子較薄，整體規(guī)模較小，發(fā)展中還存在種種問題。

　　通用航空在拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工農(nóng)業(yè)發(fā)展、應(yīng)急救援、保障社會(huì)民生等方面有著不可替代的巨大作用，其發(fā)展也越來越受到從中央到地方各級(jí)政府以及民航系統(tǒng)的高度重視。在不久前出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》中，專門提出了到2020年“通用航空實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，飛行總量達(dá)200萬小時(shí)，年均增長(zhǎng)19%”的發(fā)展目標(biāo)，并提出了通用航空發(fā)展的主要任務(wù)。

　　待開發(fā)的處女地 增長(zhǎng)快但規(guī)模小

　　“通用航空作為很重要的內(nèi)容被列入《若干意見》中，反映了國家對(duì)通航發(fā)展越來越重視。此前，國務(wù)院在2010年曾經(jīng)出臺(tái)過兩個(gè)促進(jìn)通航發(fā)展的文件，一個(gè)是《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》；另一個(gè)是《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，將通航列為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一。”民航局運(yùn)輸司通用航空處處長(zhǎng)靳軍號(hào)說。

　　如今，地方政府都認(rèn)為通航產(chǎn)業(yè)是待開發(fā)的處女地，在政府與民間資本的共同青睞下，一股“通航熱”正在襲來，這就是《若干意見》出臺(tái)的大背景。

　　去年，我國通用航空完成作業(yè)飛行50.27萬小時(shí)，同比增長(zhǎng)28.5%；截至2011年底，我國持有通用航空經(jīng)營許可證的企業(yè)共有123家，比上年增長(zhǎng)了14.3%；通用航空機(jī)隊(duì)在冊(cè)總數(shù)為1154架，比上年增長(zhǎng)了14.3%。一系列數(shù)字表明，通用航空產(chǎn)業(yè)正在我國迅速成長(zhǎng)。

　　“從通航發(fā)展的整體情況看，雖然其總量增長(zhǎng)較快，但規(guī)模仍然較小，不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。”中國航協(xié)通用航空協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)王霞如是說，“我國通用航空的現(xiàn)狀可以用‘兩多、兩少、兩小、一弱’來概括，即老舊機(jī)型多、小企業(yè)多，保障設(shè)施少、專業(yè)人才少，產(chǎn)值與利潤(rùn)小、整體產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，支撐通用航空發(fā)展的基礎(chǔ)體系薄弱。”

　　目前，我國通用航空機(jī)場(chǎng)和臨時(shí)起降點(diǎn)數(shù)量較少。截至2011年未，我國有民用機(jī)場(chǎng)和起降點(diǎn)共574個(gè)，其中通航機(jī)場(chǎng)43個(gè)，臨時(shí)起降點(diǎn)243個(gè)，相當(dāng)于每1.62萬平方公里才有1個(gè)機(jī)場(chǎng)。而與中國國土面積相近的美國則有近20000個(gè)機(jī)場(chǎng)。隨著我國航空運(yùn)輸?shù)目焖侔l(fā)展，許多運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)面臨著擁擠、時(shí)刻難以協(xié)調(diào)的問題，很難再為通用航空提供服務(wù)。

　　此外，我國通用航空的飛行保障設(shè)施與服務(wù)體系也不健全，現(xiàn)有的空管手段難以對(duì)低空飛行活動(dòng)實(shí)行跟蹤監(jiān)控。由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高、煉制工藝復(fù)雜、易揮發(fā)、運(yùn)輸和儲(chǔ)存困難等原因，航空汽油難以滿足通用飛機(jī)的飛行需求。另外，氣象服務(wù)、航材保管、維護(hù)等支撐通用航空運(yùn)營的配套服務(wù)滯后，固定基地運(yùn)營商（FBO）的建設(shè)和發(fā)展步伐較慢，通用航空飛行服務(wù)站的建設(shè)剛剛起步，限制了通航飛行活動(dòng)的廣泛開展。

　　我國現(xiàn)有通用航空器包括135種機(jī)型，而超過100架的機(jī)型只有兩種，大多數(shù)機(jī)型數(shù)量在50架以下，有的機(jī)型只有一兩架，成為孤本。在固定翼飛機(jī)中，國產(chǎn)飛機(jī)Y5和Y5B一直是主力機(jī)型，占總數(shù)的約20%。這些飛機(jī)多半都服役超過20年，設(shè)備老舊，故障率高，國內(nèi)航空器生產(chǎn)廠家維修支持能力不足，致使維護(hù)成本居高不下。

　　截至2011年底，在123家通用航空企業(yè)中，成規(guī)模、有實(shí)力的不到10家，大多數(shù)是擁有2架~3架航空器的小型企業(yè)，經(jīng)營能力和經(jīng)驗(yàn)都處于起步階段，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。全國通用航空從業(yè)人員有約10861人，按照通用航空最低人機(jī)比1:2.5計(jì)算，飛行員和機(jī)務(wù)人員的數(shù)量都存在很大缺口。從年齡結(jié)構(gòu)分析，通航飛行員的年齡大多集中在58歲~61歲，顯得發(fā)展后勁不足，沒有形成良好的人才梯隊(duì)結(jié)構(gòu)。

　　根據(jù)通用航空發(fā)展的現(xiàn)狀，要實(shí)現(xiàn)《若干意見》中提出的發(fā)展目標(biāo)，還需要各方的共同努力。

　　傳統(tǒng)工農(nóng)林作業(yè)不能丟 新興公務(wù)私人飛行待發(fā)展

　　《若干意見》提出了通用航空發(fā)展的主要任務(wù)之一，就是要鞏固農(nóng)、林航空等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，積極發(fā)展應(yīng)急救援、醫(yī)療救助、海洋維權(quán)、私人飛行、公務(wù)飛行等新興通用航空服務(wù)，加快把通用航空培育成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，明確了今后一段時(shí)間通用航空市場(chǎng)培育和發(fā)展的方向。

　　據(jù)王霞介紹，多年來我國通用航空飛行的主要內(nèi)容就是工、農(nóng)、林等作業(yè)。但是，這類作業(yè)對(duì)象單一，用量有限，用戶資金支付多以財(cái)政資金為主，盈利空間不大，這也是我國通用航空飛行時(shí)間總量不多的原因之一。

　　隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各類新型通航業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)。應(yīng)急救援、醫(yī)療救助和海洋維權(quán)屬于社會(huì)公益和準(zhǔn)公益的范疇，可以通過政府購買服務(wù)或加入社會(huì)保險(xiǎn)的方式發(fā)揮通用航空的優(yōu)勢(shì)，服務(wù)于社會(huì)發(fā)展和人民生活。

　　而私人和公務(wù)飛行在國外是通用航空的主要活動(dòng)形式，能夠活躍通航市場(chǎng)，直接服務(wù)于國民航空消費(fèi)，是通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。這類飛行在我國屬于新興的通用航空飛行活動(dòng)，在航空器購置、空域使用以及基礎(chǔ)設(shè)施保障等運(yùn)營保障環(huán)境方面尚待進(jìn)一步改善。比如，我國目前擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的通用航空器種類和數(shù)量較少，大部分航空器需要進(jìn)口，而進(jìn)口通用航空器和航材的稅賦水平高達(dá)23%，遠(yuǎn)超過運(yùn)輸航空器進(jìn)口稅賦的4%~6%的水平；國內(nèi)通用航空機(jī)場(chǎng)數(shù)量少，難以滿足通航飛行的起降需求；固定基地運(yùn)營商（FBO）作為通用航空運(yùn)營保障的專業(yè)力量，在我國初現(xiàn)雛形，但由于專業(yè)人員缺乏，服務(wù)范圍尚待進(jìn)一步拓展；私人飛機(jī)在申請(qǐng)使用空域時(shí)，手續(xù)較繁雜，個(gè)人缺乏有效的聯(lián)絡(luò)渠道，通常需要尋求通用航空企業(yè)幫助解決等。“想要推動(dòng)私人飛行的發(fā)展，就要盡快制定和完善符合其運(yùn)行規(guī)律的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和政策，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)運(yùn)營保障”，這幾乎是所有通航業(yè)內(nèi)專家的共識(shí)。

　　加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 探索人才培養(yǎng)新模式

　　通用航空是個(gè)系統(tǒng)工程，是一個(gè)龐大的產(chǎn)業(yè)集群，其健康發(fā)展需要政府各部門和社會(huì)公眾的共同努力。王霞認(rèn)為，可以從四個(gè)方面入手貫徹落實(shí)《若干意見》。

　　一是加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)通用航空機(jī)場(chǎng)和與之相關(guān)的飛行保障設(shè)施建設(shè)要減少審批程序，簡(jiǎn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)和管理權(quán)可以下放到地方，由政府自主，組織社會(huì)資本實(shí)施，盡早實(shí)現(xiàn)民航局提出的到2020年基本達(dá)到行政縣有機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃目標(biāo)。

　　二是加強(qiáng)行業(yè)管理人員隊(duì)伍建設(shè)。通用航空的行業(yè)監(jiān)管主要是指對(duì)飛行安全和市場(chǎng)秩序的監(jiān)管。目前，民航局實(shí)行兩級(jí)政府三級(jí)管理的組織架構(gòu)，由民航局、民航地區(qū)管理局兩級(jí)政府部門以及民航地區(qū)管理局的派出機(jī)構(gòu)——民航安全監(jiān)督管理局組成，承擔(dān)著全部民航活動(dòng)的監(jiān)管工作。但是受編制限制，全民航范圍內(nèi)專職的通用航空監(jiān)察員僅有20余人，通用航空監(jiān)管人員嚴(yán)重不足。而現(xiàn)有的通用航空監(jiān)察員大部分是在2009年民航地區(qū)管理局單獨(dú)設(shè)立通用航空處后從其他處室調(diào)入的，整體行業(yè)監(jiān)管水平尚待提高。

　　三是探索新型的人才培養(yǎng)和使用模式。借鑒國外飛行員的培養(yǎng)模式，發(fā)揮通用航空作為飛行員成長(zhǎng)搖籃和基地的作用，形成合理的飛行員培養(yǎng)體系，將飛行員的飛行經(jīng)驗(yàn)和飛行時(shí)間累積工作下放到通用航空飛行中。由此，一方面要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，鼓勵(lì)民航院校調(diào)整學(xué)科布局和專業(yè)設(shè)置，增加教學(xué)力量投入，提升人才培養(yǎng)能力；另一方面，要積極支持社會(huì)力量、民營資本投資設(shè)立飛行駕駛執(zhí)照培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化申辦手續(xù)，降低門檻。在此過程中，需要政府部門制定相關(guān)政策，加大對(duì)飛行員培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)的支持力度。

　　四是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。中國航協(xié)通用航空委員會(huì)在落實(shí)《若干意見》的過程中，一定要配合民航局，充分反映通用航空企業(yè)訴求，積極參與通用航空政策、法規(guī)的起草制定工作；加強(qiáng)行業(yè)自律，協(xié)助政府部門承擔(dān)力所能及的行業(yè)管理工作，有效規(guī)范市場(chǎng)秩序，推進(jìn)我國通用航空的持續(xù)健康發(fā)展。

　　推動(dòng)綜合改革試點(diǎn) 建立示范性通航企業(yè)

　　“《若干意見》涉及通航的業(yè)務(wù)模式和企業(yè)的經(jīng)營管理，提到了通航發(fā)展的政策法規(guī)環(huán)境、基礎(chǔ)保障環(huán)境、企業(yè)運(yùn)營環(huán)境。特別是里面提到通用航空的綜合改革，為我們今后加快通用航空發(fā)展提供了政策引導(dǎo)的思路。”靳軍號(hào)說。

　　近年來，圍繞通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展，民航局設(shè)立了多個(gè)通航改革試點(diǎn)，比如陜西蒲城通航產(chǎn)業(yè)園區(qū)試點(diǎn)、內(nèi)蒙古根河拓展通航服務(wù)領(lǐng)域試點(diǎn)、民航東北地區(qū)通航政策試點(diǎn)等。“與運(yùn)輸航空相比，通航不僅有量的差距，還有安全管理方式、行業(yè)管理方式、市場(chǎng)監(jiān)管方式等差距，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行一些創(chuàng)新和嘗試。我們將根據(jù)民航局黨組的要求，從發(fā)展政策方面選擇有代表性的區(qū)域或企業(yè)進(jìn)行改革試點(diǎn)。”靳軍號(hào)說。從試點(diǎn)工作的實(shí)施過程來看，由于通用航空涉及的面比較廣，需要國家各部門的通力合作和協(xié)調(diào)，目前大部分地區(qū)地方政府和相關(guān)企業(yè)的積極性非常高。

　　站在行業(yè)政府部門的角度，民航局一直在不斷推動(dòng)通航政策、法規(guī)、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)體系的完善。“我們正在擬訂加強(qiáng)公務(wù)航空管理和保障工作的意見，后續(xù)還要出臺(tái)規(guī)范公務(wù)航空運(yùn)營管理的實(shí)施辦法。我們計(jì)劃針對(duì)通航作業(yè)項(xiàng)目的各自運(yùn)營特點(diǎn)，從市場(chǎng)管理方面入手，逐步以規(guī)范性文件形式把基礎(chǔ)層面的通用航空法規(guī)規(guī)章體系完善起來。”靳軍號(hào)說，“民航局在與個(gè)地方政府簽署會(huì)談紀(jì)要時(shí)，都有與通用航空相關(guān)的內(nèi)容。通航的發(fā)展主體是企業(yè)，而主力推手則是地方政府。我們將加強(qiáng)與地方政府的合作。

　　而通過樹立示范性企業(yè)，鼓勵(lì)通用航空探索新的經(jīng)營模式，創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制，提高管理水平，也將是民航局落實(shí)《若干意見》的具體措施之一。

　　據(jù)靳軍號(hào)介紹，通用航空的業(yè)務(wù)形式和種類很多，不會(huì)有哪個(gè)通航企業(yè)做得大而全，所謂實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)往往是把某一個(gè)項(xiàng)目做到極致，占有相對(duì)較大的市場(chǎng)份額。“比如中信海直，主業(yè)是做海上石油服務(wù)，在市場(chǎng)份額方面處于領(lǐng)先地位。它不光經(jīng)營狀況比較好，在安全方面也表現(xiàn)出色，正在推行自己的安全運(yùn)營管理制度，在內(nèi)部管理方面走在國內(nèi)通航企業(yè)的前列。這是民航局一直在鼓勵(lì)引導(dǎo)的方向，就是企業(yè)不僅要提高競(jìng)爭(zhēng)能力，還要從管理品質(zhì)的角度有所提升。”

“我們希望，在《若干意見》之后，國家還能出臺(tái)專門促進(jìn)通用航空發(fā)展的相關(guān)意見、政策，我們也一直在積極促成相關(guān)文件的出臺(tái)。”靳軍號(hào)說。